Logo BBWahlprüfungs-Beschwerde gegen die Bundestagswahl 2013


Zwei folgenschwere Wahlprüfungs-Beschwerden


Bundestag unter dem Damoklesschwert?


Dr. Manfred C. Hettlage *)


Die beiden Wahlprüfungs-Beschwerden, die beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) seit November 2014 unter den Aktenzeichen 2 BvC 64/14 und 2 BvC 67/14 anhängig sind, zielen auf eine Wiederholung der Wahl unter einem verfassungskonformen Gesetz ab. Gibt das BVerfG den Anträgen statt, würde die 18. Legislaturperiode vorzeitig zu Ende gehen. Die Wahl vom 22.9.2013 müsste unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Anordnungen und Auflagen wiederholt werden.

Wie nicht anders zu erwarten, hatte der Deutsche Bundestag mit Beschluss vom 15.9.2014 zuvor die beiden Wahleinsprüche mit den Aktenzeichen WP 187/13 und WP 222/13 zurückgewiesen, die sich in der Sache sehr ähnlich waren. Darin hatten die Einspruchsführer nach Art. 41 Grundgesetz (GG) Wiederholung der Wahl vom 22.9.2013 unter einem anderen Wahlgesetz verlangt. (Vgl. Bundestags-Drucksache 18/2700, Anlage 6 und Anlage 8, zugängig im Internet unter: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/027/1802700.pdf. )

Wahlprüfungs-Beschwerden richten sich nur indirekt gegen das Wahlgesetz. Hauptziel dieses Rechtsmittels ist die Wiederholung der Wahl. Sind die beiden Wahlprüfungs-Beschwerden erfolgreich, würde die 18. Legislaturperiode ein vorzeitiges Ende nehmen. Mit einer Frist von mehreren Monaten zur Novellierung des Wahlrechts wie zur Vorbereitung der Wahlwiederholung ist zu rechnen, … immer vorausgesetzt, dass der zweite Senat des Verfassungsgerichts die Wahl für ungültig erklärt.

Die Einspruchsführer haben dagegen in getrennten Schriftsätzen nach § 48 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) Wahlprüfungs-Beschwerde beim BVerfG in Karlsruhe eingelegt. Mit einer Entscheidung rechnen die Beschwerdeführer nicht vor dem Sommer 2016. Sie stützen ihre folgenschweren Anträge im Kern auf die fünf nachfolgend aufgeführten Gründe.


1.

Die Bundestagswahl 2013 verletzt den Grundsatz der gleichen Wahl, weil die Abgeordneten auf grundverschiedenen Wegen in das Parlament gelangen und ein Teil von ihnen sogar zweimal kandidieren darf.

Der Bundestag besteht regulär aus 598 Abgeordneten. Es gibt aber nur 299 Wahlkreise. Deshalb kann die mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl höchstens die Hälfte der 598 Abgeordneten erreichen, mindestens die Hälfte wird nicht „nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl“ gewählt. Bei der letzten Bundestagswahl wurden 295 Abgeordnete mit beiden Stimmen, Erst- und Zweitstimme, gewählt, 303 Parlamentarier zogen allein über eine, die Zweitstimme, in das Parlament ein. Das verstößt gegen den Grundsatz der Wahl unter gleichen Bedingungen, der auch für die passive Wahl gilt.

In einem „obiter dictum“ – der sog. „Nachrücker-Entscheidung“ – hat das Verfassungsgericht (BVerfG vom 26.2.1998, BVerfGE 97, 317) außerdem festgehalten: „Eine bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus.“ Wird nicht mit offenen, sondern mit geschlossenen Listen gewählt, bleibt die Abstimmung allein mit der Zweitstimme eine Parteienwahl in „Reinkultur“. Im Bundestag sitzen keine politischen Parteien, selbst dann nicht wenn sie juristische Personen sind. Sitz und Stimme haben dort ausschließlich natürliche Personen, die vom Wahlvolk namentlich gewählt werden und die ihr Mandat sogar behalten können, wenn sie die Partei verlassen, die sie für die Wahl vorgeschlagen hat.

Wahlen sind Personen-Auswahl-Entscheidungen. In der Verfassung heißt es nicht „Die Parteien werden (…) gewählt.“ Der Wortlaut ist ein anderer. In Art. 38 GG heißt es: „Die Abgeordneten werden (…) gewählt.“ Die Verfassung steht der Personenwahl näher als der Parteienwahl. Parteien können selbst und als solche daher gar nicht Gegenstand der Wahl sein. Will der Gesetzgeber dem Vorwurf der ungleichen Wahl entgehen, darf die Zahl der 299 Wahlkreise nicht hinter der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestags von regulär 598 Abgeordneten zurückbleiben. Die Zahl der Wahlkreise und der Sitze im Parlament muss deckungsgleich sein und die personalisierte Verhältniswahl ausnahmslos alle 598 Abgeordneten erfassen. Außerdem muss das Stimmensplitting ausgeschlossen werden. Überhangmandate kann es dann nicht mehr geben. Ausgleichsmandate werden damit obsolet.

2.

Obwohl das negative Stimmengewicht sogar zweimal ohne Wenn und Aber verworfen wurde, (BVerfG vom 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 und vom 25.7. 2012, BVerfGE 131, 316) trat es bei der Bundestagswahl 2013 deutlicher hervor als je zuvor.

Die CDU erlangte in 4 Bundesländern mit ihren Landeslisten jeweils ein Mandat weniger als in den Wahlkreisen des Landes. Die bei der CDU fehlenden Listenplätze wurden von einer anderen Landespartei errungen, der es nicht gelang auch das dazugehörende Direktmandat des Landes zu erzielen. Die 4 Überhangmandate wurden 2013 durch 29 Ausgleichsmandate kompensiert. Der Ausgleich überstieg den Überhang also um mehr als das Siebenfache. Völlig widersinnig fiel der CDU mit 13 aus den insgesamt 29 Ausgleichsmandaten sogar der „Löwenanteil“ am Mandatsausgleich zu. (Negatives Stimmengewicht)

Sinn- und erwartungswidrig wurde damit die CDU als die alleinige Verursacher-Partei der vier Überhangmandate mit 13 Ausgleichsmandaten zugleich auch zum größten Ausgleichsprofiteur. Eine Halbierung der Zweitstimmen bei der Landes-CDU in den 4 Ländern mit Überhangmandat würde „ceteris paribus“ den für den Ausgleich bestimmten Mandatsgewinn an Listenplätzen bei der CDU bundesweit auf 26 verdoppeln. Also: Je weniger Zweitstimmen für die CDU in den Überhangsländern, umso mehr Ausgleichsmandate für sie in den sonstigen Bundesländer ohne Überhangmandate. – Widersinniger geht es nicht!

3.

Die unverbundene, die gespaltene Abgabe von Erst- und Zweitstimme (Stimmensplitting) ist 2013 zwar deutlich gesunken, aber nicht verschwunden. Sie ist mit dem Wortlaut von § 1 Bundeswahlgesetz (BWahlG) unvereinbar und sprengt die Anordnung des Gesetzgebers, die Wahl „nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl“ durchzuführen. (Personalisierte Verhältniswahl)

Das duale Wahlsystem mit Erst- und Zweistimme, die sog. „personalisierte Verhältniswahl“, soll den Wählern durch eine vorgeschobene Direktwahl ein personenbezogenes Mitbestimmungsrecht über die Reihenfolge auf der Landesliste der Parteien einräumen. Mit der Erststimme wird eine Person nominiert, mit der Zweitstimme die Partei der nominierten Person gewählt. (Nominierungstheorie)

Die unverbundene, die gespaltene Abstimmung, das Stimmensplitting macht die Doppel- bzw. Zwillingswahl zunichte. Die gespaltene Abstimmung führt zu einer unzulässigen Verdopplung der Wahl. Die mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl blieb 2013 insoweit erneut auf der Strecke. Die Zahl der Mandate stieg an. Die 299 Direktmandate blieben davon unberührt. Die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestags von 598 Abgeordneten wurde um 4 regelwidrig entstandene Listenplätze überschritten und erreichte statt 598 insgesamt 602 Abgeordnete.

Weil das Stimmensplitting die Ursache des negativen Stimmengewichts ist, wird sie auch von den beiden dazu ergangenen Urteilen (BVerfG vom 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 und BVerfG vom 25.7. 2012, BVerfGE 131, 316) miterfasst. Das BVerfG kann nicht das negative Stimmengewicht streng und ohne jede Ausnahme untersagen, dessen Ursache aber für zulässig erklären.

4.

Die 29 Ausgleichsmandate, die 2013 im Bund neu eingeführt wurden, sind grob verfassungswidrig. Sie entstehen grundsätzlich erst nach der Wahl und verfälschen das Wahlergebnis.

Selbst der Präsident des Deutschen Bundestags, Prof. Norbert Lammert, MdB, hat in einem Interview mit dem Magazin für politische Kultur, „Cicero“, Nr. 03/2015 kritisiert: „Aufgrund der Intervention des Bundesverfassungsgerichts haben wir ein Wahlrecht, bei dem erst nach Berechnung der Überhang- und Ausgleichsmandate klar ist, dass im Bundestag wie jetzt 631 Abgeordnete sitzen, anstatt der laut Gesetz vorgeschriebenen 598 Abgeordneten.“

Eine Eventualstimme für den Mandatsausgleich oder ein nachträglicher Urnengang, bei dem die Wähler speziell auch über den Mandatsausgleich unmittelbar und frei abstimmen konnten, gab es nicht. Die nachgeschobenen Ausgleichsmandate sind nicht durch Wahl sondern durch obrigkeitliche Zuteilung entstanden. Das verstößt gegen Art. 38 GG. Dort heißt es: „Die Abgeordneten werden (…) gewählt.“ (Vgl. M. Hettlage, www.publicus-boorberg.de, Ausgabe 2013.9 „Aus dem Hut gezaubert“ und Ausgabe 2013.10 „Ausgleichsmandate sind Extrawürste“.) Eine Ernennung der Mitglieder des Bundestags durch andere Staatsorgane ist „verfassungsmäßig ausgeschlossen“. So Strelen/Schreiber, BWahlG, Kommentar, 9. Aufl. 2013, Einführung, Rdnr. 4.

2013 wurde durch die Sperrklausel bereits in das Wahlergebnis eingegriffen und 15,7 Prozent der Zweitstimmen, d. h. 93 Mandate von den sog. Splitterparteien auf die privilegierten Parlamentsparteien umverteilt. Das hat es in dieser Größenordnung bisher noch nie gegeben. Ungefähr jedes sechste Mandat ging an einen Abgeordneten, dem die Wähler es nicht zukommen lassen wollten. Die Sperrklausel ist offensichtlich außer Kontrolle geraten. Das Verfassungsgericht hat daher Anlass genug, die höchstrichterliche Rechtsprechung den veränderten Verhältnissen anzupassen. Ein weiterer Eingriff durch nachträgliche Zuteilung von 29 Ausgleichsmandaten überschreitet die vom Verfassungsgericht schon mit der Fünf-Prozent-Hürde gezogene Obergrenze bei weitem.

5.

Dem 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz fehlt nach wie vor die vom BVerfG mit Urteil vom 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 verlangte Normenklarheit und Verständlichkeit.

Die empirische Wahlforschung hat sechs Monate vor der Bundestagswahl vom 22.9.2013 bestätigt, dass etwa die Hälfte der gewöhnlich anzutreffenden Wähler schon den Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme nicht hinreichend erfasst, um von Überhang- und Ausgleichsmandaten gar nicht zu sprechen. Das Institut „Infratest dimap“ kommt in seiner Umfrage zu dem Ergebnis, dass die Wahlen regelmäßig von einem „uninformierten Elektorat“ entschieden wurden.

In der Sache stimmt dem kein Geringerer zu als der Präsident des Deutschen Bundestags, Prof. Norbert Lammert, MdB. In seinem oben zitierten Interview mit „Cicero“ hob er hervor: „Unser Wahlrecht ist derart kompliziert, dass nur ein Bruchteil der Wähler eine zutreffende Vorstellung über die Wirkungsweise seines Stimmverhaltens für die Mandatsverteilung hat. Damit sind die Mindestanforderungen an die Transparenz eines Wahlsystems nicht erfüllt.“ – Ein starkes Wort! Damit hat „der zweite Mann im Staat“ den Stab über das Wahlrecht - das 22. seiner Art – praktisch schon gebrochen. Freilich gilt hier der bekannte Satz: Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand.


*) Der Autor lebt in München und ist als rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Publizist tätig. Mehr zu seiner Person, aber auch zur Sache, auf seiner Internetseite www.manfredhettlage.de. Er ist auch Herausgeber des Buches „Wer mit zwei Stimmen wählt … / Beobachtungen, Bemerkungen und neue Beiträge zur Wahl der Parlamente in Bund und Land“, das 2015 erschienen ist (vgl. www.wvberlin.de).


Statistischer Anhang


1949 konnte der Stimmzettel nur einmal gekennzeichnet werden, wurde aber zweimal ausgezählt: zum einen um den örtlichen Wahlkreissieger zu ermitteln, zum anderen um die Stimmenanteile der Landesliste zu erfassen. Obwohl ein Stimmensplitting deshalb unmöglich war, kam es trotzdem zu 2 Überschussmandaten.

Tabelle 1: Überschussmandate 1949 - 1987

Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen im Land: 10 Länder seit 1949, 11 Länder nach der kl. Wiedervereinigung mit dem Saarland 1957

Überschussmandate 1914-1987 Grafik1

Ab 1953 konnte die Erst- und die Zweitstimme getrennt von einander vergeben werden. Die meisten Wähler machten davon keinen Gebrauch und gaben beide Stimmen im Verbund ab. Ein ins Gewicht fallender Teil erkannte jedoch die wahltaktischen Möglichkeiten des Stimmensplittings sofort.

Überschussmandate 1914-1987 Grafik2

Bei den Wahlen 1965, 1969, 1972 und 1976, also zur Zeit der 1. Großen Koalition und der sozialliberalen Koalitionen, kam es umgekehrt. Die Listenplätze überdeckten bei allen Parteien in allen damals 11 Bundesländern das Ergebnis in den Wahlkreisen des Landes.

Überschussmandate 1914-1987 Grafik3

Quelle: www.bundeswahlleiter.de.
Vgl. auch Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem, 2009, S. 344, Tabelle 51; Strelen/Schreiber, BWahlG , 9. Aufl. 2013, § 1, Rdnr 1.


Nach der Wiedervereinigung kamen fünf neue Bundesländerländer hinzu. Die Zahl der Länder stieg von 11 auf 16 an, die Zahl der Wahlkreise nahm auf zuletzt 299 zu und mit ihr auch die Mandatsdifferenzen zwischen Direktmandaten und Listenplätzen der einzelnen Landesparteien in den verschiedenen Ländern.

Tabelle 2: Überschussmandate 1990 - 2013

Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen im Land
16 Bundesländer nach der Wiedervereinigung

Überschussmandate 1990-2013

Quelle: www.bundeswahlleiter.de.
Vgl. auch Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem, 2009, S. 344, Tabelle 51; Strelen/Schreiber, BWahlG , 9. Aufl. 2013, § 1, Rdnr 1.

Bezogen auf die Landesparteien in den zuletzt 16 Bundesländern hat bei inzwischen 18 Bundestagswahlen die Personenwahl mit den Erststimmen in den Wahlkreisen der Länder niemals mit der Parteienwahl über die Landeslisten übereingestimmt. Meistens entstanden sog. Überhänge, in vier Fällen kam, es umgekehrt.

Bei der Sitzverteilung kommt das Prinzip der personalisierten Verhältniswahl mit länderweise vorgegebenen Wahlkreisen und seit 2013 auch mit Länderquoten zum Zuge. Die Zahl der 299 Wahlkreise bleibt jedoch hinter der Zahl der 631 Mitglieder des Bundestags weit zurück. Aktives und passives Wahlrecht sind nicht deckungsgleich. Zusätzlich verstärkt das Stimmensplitting, das als zulässig gilt, die Inkongruenz zwischen Personen- und Verhältniswahl. Aus beiden Gründen kam es 2013 zu 4 Überhangmandaten in 4 Bundesländern. Diese werden erstmalig auch im Bund nachträglich ausgeglichen, nicht aber durch 4 sondern durch 29 Ausgleichsmandate.

Die Sitzverteilung entsprach aus zwei Gründen nicht dem Ergebnis der Bundestagswahl von 2013. Durch die Sperrklausel wurden 6.865.439 Zweitstimmen anders verteilt als die Wähler das mit ihren Stimmzetteln entschieden haben. Davon betroffen waren 15,7 Prozent der Zweitstimmen oder 93 Mandate. Diese Stimmen fallen nicht unter den Tisch, wie landläufig behauptet wird. Vielmehr werden die entsprechenden Mandate auf diejenigen Fraktionen aufgeteilt, die in den Bundestag einziehen. Eine Umschichtung der Mandate in dieser Größenordnung hat es bisher noch nie gegeben. Deshalb hat das BVerfG Grund genug, seine höchstrichterliche Rechtsprechung den neuen Gegebenheiten anzupassen, z. B. indem es anordnet, dass die Zahl der umverteilten Sitze – ähnlich wie bei den Überhängen – die Höhe von 15 Mandaten nicht überschreiten darf.

Tabelle 3: Bundestagswahl 2013

Zweitstimmen-Anteile und manipulierte Sitzverteilung

Bundestagswahl 2013 Zweitstimmen

Quelle: Bundeswahlleiter und eigene Berechnungen.
*) Inkl. 4 nicht personalisierte Listenplätze (ohne Direktmandat).

Zu der wegen seiner Größenordnung verfassungsrechtlich problematisch gewordenen Umverteilung der 93 Mandate von den sog. Splitterparteien, die an der Sperrklausel gescheitert sind, auf den privilegierten „Club“ der Parlamentsparteien, die in den Bundestag einziehen, kommt die nachgeschobene Aufstockung der Sitze im Bundestag um weitere 29 Ausgleichsmandate noch hinzu. Für sie kann es kein Fundament in der Abstimmung geben, weil sie ohne konkret auf den Ausgleich bezogene Wahlhandlung nachträglich verteilt werden.

Im Ergebnis krankt die personalisierte Verhältniswahl nicht nur daran, dass die Personen- und die Verhältniswahl nicht deckungsgleich sind. Sie krankt auch an einer die verfassungsrechtlichen Grenzen sprengenden Unverhältnismäßigkeit der Sperrklausel, wie sie 2013 sichtbar wurde. Die Fünf-Prozent-Hürde erfasste erstmalig 93 von 598 Sitzen, also fast jedes sechste Mandat. Damit nicht genug kommt 2013 eine Aufstockung der Sitze um 29 Ausgleichsmandate hinzu, und zwar ebenfalls zu Gunsten der Parteien, die im Bundestag vertreten sind. Wäre diese Aufstockung nicht auf den ohnehin schon privilegierten „Club“ der Parlamentsparteien, sondern auf alle Parteien sachgerecht verteilt worden, die an der Wahl teilgenommen haben, hätte die FDP die Fünf-Prozent-Klausel überwunden und wäre in den Bundestag eingezogen.

Wie aus der Tabelle (Spalte 7) eindeutig und klar hervorgeht, führt der Mandatsausgleich nicht zu einer nachträglichen Wiederherstellung der Länderquoten. Niedersachsen erhält bei einer Länderquote von 59 Sitzen eine Aufstockung der Mandate um 7 Plätze. Dagegen stehen Baden-Württemberg 76 Sitze zu. Der Bevölkerungsanteil ist also größer als in Niedersachsen. Trotzdem erhält Baden-Würtemberg nur 2 Ausgleichsmandate.

Tabelle 4: Bundestagswahl 2013

Überhänge und nachgeschobener Mandatsausgleich bei der Verteilung der Mandate auf die 16 Bundesländer

Bundestagswahl 2013 Überhänge

Quelle: Bundeswahlleiter und eigene Berechnung.
*) Inkl. 4 Direktmandate ohne Listenplatz; **) inkl. 4 nicht personalisierte Listenplätze ohne Direktmandat.

Besonders auffällig ist bei dieser manipulierten Verhältniswahl, dass auf den Freistaat Bayern nur 91 Mandate entfallen, obwohl dem Land eine Quote von 92 Mandaten zusteht. Durch den nachträglichen Mandatsausgleich entsteht für Bayern ein „negatives“ Ausgleichsmandat. Für diese an Kuriosität kaum zu überbietende Rechtsfigur gibt es keine sinnvolle Erklärung mehr.

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